专业黑客技术知识,入门教程,电脑知识

文章简介:

• 1、如皋市“万顷良田建设工程”的实践与思考
• 2、加强农村集体土地管理之一：规范集体建设用地流转
• 3、工业用地如何融资拿地
• 4、企业如何通过土地融资
• 5、如何拓宽农村资产抵质押范围,探索开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款
• 6、如何拓宽农民专业合作社的融资渠道

如皋市“万顷良田建设工程”的实践与思考

0引言

“万顷良田建设工程”是江苏省省委、省政府适应科学发展要求、科学使用国土资源的一项重大制度创新，既保证国家的粮食安全，推进农业的规模经营、集约经营，提高农业经营水平，又保障经济社会发展的土地供给，推进居住向社区集中、工业向园区集中、人口向城镇集中，促进工业化、城镇化、农业现代化三化互动发展。自“万顷良田建设工程”实施以来，如皋市市委、市政府采取扎实措施大力推进工程建设，遵循“科学规划、突出重点、政府主导、规范操作、积极探索”的原则，坚持从本地区实际情况出发，选择有经济基础和资金保障能力的长江镇先行开展试点。2009年如皋市共申报“万顷良田建设工程”试点包括长江镇、柴湾镇、如城(东陈)3个项目区，其中长江镇、柴湾镇两个项目区总面积37789亩，计划新增耕地面积6966亩，规划方案于2009年6月19日经江苏省国土资源厅专家论证通过，2009年11月13日江苏省国土资源厅正式批准项目实施。如城(东陈)项目区规划方案也已通过江苏省国土资源厅组织的专家组论证。2009年12月，长江镇、柴湾镇两个项目区按照“不超过建设用地复垦面积30%”的规模，首次启用挂钩指标2070亩用于集中安置区建设，并已经江苏省国土资源厅批准，成为全省首个取得“万顷良田建设工程”建新安置区用地批文的县级市;根据江苏省国土资源厅《关于做好“万顷良田建设工程”复垦项目管理工作》的通知精神，按照独立建库、封闭运行的要求完成长江镇、柴湾镇“万顷良田建设工程”区复垦项目入库、报省备案工作，在全省率先完成“万顷良田建设工程”区复垦项目备案和“万顷良田建设工程”复垦项目的验收工作。

1统一思想，提高认识，全面高效推进“万顷良田建设工程”

在主功能区先行推进“万顷良田建设工程”，并逐步放大主功能区的作用，创造条件鼓励主功能区整合临近镇的农用地资源，通过以区带镇，区镇联动，实现“万顷良田建设工程”的整体化、规模化、高效化，通过土地资源的有效整合实现土地效益的最大化，促进“三化”互动发展。

1.1统一思想，提高认识，高标准营造“万顷良田建设工程”实施条件

江苏省国土资源厅试点方案文件下发后，如皋市市委、市政府主要领导多次组织学习文件，听取江苏省国土资源厅夏鸣厅长关于“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”的辅导报告，同时多次赴相关镇开展调研，听取多方面意见，最终确定了“以实施‘万顷良田建设工程’为突破口推进农村‘三化’互动”的思路。试点实施镇长江镇、柴湾镇在制定规划方案前分别组织召开了多层次的党员干部和群众代表会议，充分听取了项目区群众意见，全方位统一思想，为工程建设提供了有力的思想保障。

(1)积极整合区位相邻镇、村，确保工程区达到总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模。

(2)加快发展财源税源经济，确保具备与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力。

(3)加大宣传力度，层层统一思想，积极争取工程区内集体经济组织成员的同意。

(4)认真修编完善各项规划，确保工程符合土地利用总体规划和城镇规划。

(5)深入一线，彻底化解工程区内的土地权属矛盾。

1.2政府主导，高起点编制“万顷良田建设工程”实施规划

1.2.1政府主导，领导重视、组织健全

思路明确，如皋市成立了由市政府主要领导为组长，市四套班子分管领导任副组长，农工办、发改委、建设局、财政局、农林局、国土局等相关单位主要负责人为成员的“万顷良田建设工程”领导小组，主要负责重要工作的部署安排、重要政策的研究制定、重大活动的筹划组织、重大问题的协调解决，明确各相关成员单位的工作职责、工作任务、工作重点，并建立日常工作例会制度。领导小组下设办公室，负责组织、督察、考核，确保各项工作紧扣时点、全面完成。试点镇成立以政府一把手为主要负责人的领导班子，认真组织编制“万顷良田建设工程”规划方案，具体组织实施“万顷良田建设工程”。并按照3年内实施完成的要求，制定工程年度实施方案，明确工程建设具体实施的时序安排。

1.2.2高起点编制“万顷良田建设工程”规划

规划方案科学合理，切实可行，内容全面，主要包括:工程区规模与范围，土地利用现状与权属状况，涉及的人口等基本情况;土地开发整理潜力分析;土地开发整理方案;拆迁补偿和迁建方案;农业人口安置方案;城乡建设用地增减平衡方案;工程区内土地权属调整方案;资金预算与筹措;工程实施计划安排;土地承包经营权流转及现代规模农业开发方案;综合效益评价。规划方案在工程区进行公示，听取群众意见，积极争取群众支持和参与。

1.3部门联动，高标准推进农业适度规模经营

1.3.1部门协作，整体联动

“万顷良田建设工程”涉及的领域多，拆迁安置、指标使用、资金投入、承包经营权流转等工作量大。全市坚持政府主导，相关部门既分工明确又相互沟通密切配合，共同推进试点工作。凡“万顷良田建设工程”涉及项目，实行绿色审批和优先服务。如皋市发改委牵头做好项目服务工作，指导项目实施单位做好项目建议书、项目可行性报告的编制工作。

国土资源部门根据省管理要求，指导实施主体做好项目编制工作，制定切实可行的项目实施方案，为项目实施提供前提条件。如皋市建设局、环保局、国土资源局主动做好项目规划选址、环境评价、用地预审等相关审批，创造条件，确保项目顺利实施。财政部门积极做好资金筹集和测算，金融部门主动介入项目服务工作，指导项目实施单位根据融资的规范要求编制项目，履行相关报批手续，为项目实施提供资金保障。农工办负责土地流转方案的制定、实施等工作。

1.3.2高点定位，科学编制农业规划

(1)按照“科学规划、集中连片、设施配套、适度规模、集约经营”的原则，努力为发展现代农业提供良好平台，科学编制万顷良田规模经营规划，并与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城市总体规划等相衔接。“万顷良田建设工程”规划区域内不得安排安置用地。各主功能区规划发展万亩种植园区1～2个、千亩园区5个以上，且均为高效农业。

(2)鼓励连片规模经营。“万顷良田建设工程”区域内，每个经营主体至少经营一公顷土地。大力支持农村种植大户、农民专业合作社、农业龙头企业等经营主体连片集约经营土地。加大农业招商力度，推进“三资”(民间资本、工商资本、外来资本)开发农业。通过实施农业大项目，带动和促进规模经营快速发展。对仍继续承包经营土地的农户，督促其加入合作经济组织，通过统一布局、统一品种及生产技术、统一质量标准等，实行合作经营型规模经营。对规模经营项目，优先立项，优先配套投入。

(3)加大农业基础设施投入。按照高标准农田建设的要求，采取财政适当贴息、补助等手段，积极引导“三资”投资农业道路、水系、仓储等基础设施。鼓励推广应用农业机械，引导村级集体经营组织、农业龙头企业、农民专业合作组织提供全程专业化服务，以一流的配套设施吸引和促进设施农业和连片种植产业发展。

2创新举措，用活政策，加“大万顷良田建设工程”政策扶持力度

充分利用各级政府给予的政策，并创造条件用足用活政策，进一步激发镇(区)实施“万顷良田建设工程”的积极性。

2.1用足用好土地整理政策

2.1.1用好上级挂钩周转政策

城乡建设用地增减挂钩是破解发展难题最主要的做法之一。根据江苏省《城乡建设用地增减挂钩试点工作方案(试行)》(苏国土资发〔2009〕181号)文件精神，实施镇(区)要规划设立挂钩项目区，区内设立若干项目片，每片内分别设立拆旧区和建新区，且拆旧区面积必须大于等于建新区面积。在实施过程中，采用“先垦后用”挂钩模式，即拆旧区完成后建立挂钩复垦项目备选库，备选库通过省级验收后方可设计挂钩实施规划，挂钩实施规划经省级批准后，建新区方可进行用地报批。用地单位使用建新区内城市和村镇建设用地留用区内土地的，应足额缴纳各项土地规费;在使用挂钩周转指标报批农用地转用、土地征收时，建新区面积小于拆旧区面积且占用耕地面积小于拆旧区整理形成耕地面积的，除按规定向江苏省国土资源厅缴纳费用外，其余规费由如皋市人民政府专项用于挂钩整理复垦项目库中项目的实施。

2.1.2用好省级以上投资土地开发整理项目政策

该政策主要是使用新增建设用地有偿使用费上缴国家和江苏省部分分别设立的土地整理项目。目的是增加耕地面积，提高农业产出。在保证一定新增耕地比例用于省级以上占补平衡的条件下，把农业基础设施建设量化成工程量，通过设计、报批、实施、验收完成项目任务，不需要地方提供项目配套资金。

2.1.3给足支持“万顷良田建设工程”的政策

用好农业土地开发基金。对万顷良田规划区拆迁整理出的土地，以及使用该指标的项目区拆迁整合的土地，在供地时其农业土地开发基金在如皋市留成部分实行先征后返，全额用于“万顷良田建设工程”。

2.1.4创新土地指标流转政策

按照“柔性组合、自愿有偿、市场运作”的原则，以3个主体功能区为龙头，将全市各镇根据区位分成3个组合。其中九华、郭园、石庄、吴窑、江安、高明6个镇与长江镇(如皋港区)组合;下原、磨头、桃园、雪岸、搬经、常青6个镇与经济开发区(柴湾镇)组合;东陈、袁桥、丁堰、林梓、白蒲5个镇与如城镇(含中心城区)组合。通过以区带镇，滚动实施，整体联动，提高土地级差地租和使用效益，促进城乡一体化。在各组合之间，要合理界定土地整理的成本，科学测算整理土地的收益，并以协议形式和市场化手段确定各方责任和利益分配，实现镇(区)共赢，具体实施细则另行制定。

2.2用活土地流转政策

2.2.1积极建立土地承包经营权预流转制度

健全完善市、镇、村三级土地流转服务网络，市建立土地流转服务平台，镇建立土地流转服务中心，村建立土地流转服务站。镇(村)土地流转服务中心(站)接受农民自愿“存”入的土地(经营权)，通过招商引资，将土地(经营权)转让给经营主体，促进土地流转和规模经营。

2.2.2积极探索、有序推进“两置换一转化”

遵循“政府推动、政策扶持、农民自愿、规范运作”的原则，积极探索土地承包权和宅基地流转新机制，鼓励引导广大农民以土地承包经营权置换基本生活保障，以农村住房(宅基地)置换城镇住房，加快农民进城进镇的步伐，促进农民向城镇居民的转化。

(1)镇政府成立“镇集体土地储备开发中心”，主要从事农民放弃宅基地和承包地的收储、经营、开发;盘活农村集体建设用地计划;协助相关单位解决自愿放弃宅基地、承包地经营权的农民基本生活保障事宜;推进农民进城进镇居住，加快城市化、工业化、农业现代化的进程;积极拓宽融资渠道，实现资本和资产的保值增值。

(2)对自愿放弃宅基地、主动拆除原住房、清除宅基地附着物、把宅基地交给集体的农户和项目区及重点工程建设等拆迁农户，可自主选择在城(镇)区购买商品房或多层农民集居房居住。愿实行土地流转的，各镇要采取积极措施，帮助农民流转土地。对自愿放弃宅基地和土地承包经营权交集体的农户，比照执行皋政发〔2007〕107号、皋委〔2007〕30号文件，享受被征地农民基本生活保障待遇，由各镇具体组织实施。农民自愿放弃的宅基地、承包地经营权归镇集体土地储备开发中心所有的，可委托相关村(社区)发包经营，形成的发包收益，由各镇自行确定收益分成比例。

(3)自愿放弃宅基地、承包地进城进镇居住的农户，家庭生活困难，符合城、乡低保条件的，可享受城、乡低保待遇。

(4)农户在本市范围内可自主选择进城进镇居住地，被选择的镇(区)必须无条件接受，并对自愿放弃宅基地的入住农户给予一定的补助;对同时放弃土地承包经营权的入住农户，比照被征地农民给予基本生活保障待遇。鼓励农户到经济开发区、长江镇(港区)和如城居住。

(5)按照实际居住地登记户口的原则，对进城进镇居住农民凭《房产证》或镇审核的农民集中居住区安置审批手续，镇国土所、建管所原住房拆除验收手续办理登记户口，实行一体化管理。

(6)进城进镇居住的农户子女，与当地居民子女同等享受接受义务教育的权利。

(7)如皋市采取以奖代补形式，对各镇进城进镇农户宅基地复垦工作进行考核，对复垦达到耕地标准的，经国土部门验收确认后，按每亩1.5万元的标准予以奖励;奖励资金的5%用于奖励镇领导班子成员和有贡献人员，其余资金用于鼓励农民进城进镇。对自愿放弃宅基地，到如城城区购买商品房的农户，按二轮承包时核定人口(考虑人员实际增减情况)，每人享受40平方米、80元/平方米的购房补助。在置转过程中，可进行单置转;两置换全部实施后，其户籍关系迁入城镇社区管理，享有与城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的同等待遇，享受失地农民保障待遇。

2.2.3坚持多主体、多形式推进农村土地流转

积极鼓励农户采取转包、转让、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许并提倡农户委托村集体或镇土地流转服务中心流转其承包土地，大力支持农村集体经济组织参与土地流转开发，引导“三资”投入流转项目。积极引导农户将土地承包经营权折价入股，建立土地股份合作社，实行统一经营，按股保底分红。

2.2.4完善土地流转价格形成机制

逐步健全市场化的土地流转价格形成机制，鼓励“双置换”农民规模经营万顷良田。

2.3用好农民居住政策

(1)加强“万顷良田建设工程”农民居住安置小区建设。万顷良田安置小区由三大主体功能区负责规划建设，统一建设多层住宅楼。农户安置购房享受优惠价。

(2)对“万顷良田建设工程”规划区内入住集中居住区非多层的农户，从严控制。对部分仍需进行承包种植的，或者从事多种经营的，按照“统一规划、统一房型、统一放线、统一配套、统一管理”的要求，采取统管自建、统建分购等模式，在规划的农民集中居住区建房。

(3)对“万顷良田建设工程”区内自愿放弃宅基地使用权的农户，到中心城市购房的，由实施主体发放每亩30000元的购房补贴。但今后不能再申请宅基地建房。

(4)对“万顷良田建设工程”区内自愿放弃宅基地使用权的农户，到镇区购买商品住宅的，由项目实施主体每亩奖励15000元的购房补贴。但今后不能再申请宅基地建房。

(5)改进户籍管理，按照实际居住地登记户口的原则，进城进镇居住农民凭房产证或镇审核的农民集中居住区安置审批手续和镇国土所、建管所原住房拆除验收手续登记户口，各镇农民集中居住地以市地名委会员办公室命名批复的地名编制门牌号码。

2.4关于失地农民保障政策

在“万顷良田建设工程”实施中，对自愿放弃全部宅基地使用权和农村土地承包经营权且具备农村集体经济组织成员资格的农民(通常称失地农民)，享受政府基本生活保障和扶持再就业的相关优惠政策。

2.4.1基本生活保障待遇

参照《关于进城进镇居住农民参照被征地农民实行基本生活保障的实施办法(试行)》(皋政办发〔2008〕118号)文件规定，具体的基本生活保障资金包括:人员安置补助费每人(含16周岁以下儿童)13000元;土地补偿费的70%，每亩9800元(全市统一按人均一亩计算);土地有偿使用收益按照实际被征地面积和用途一次性征收，工业和公益性用地每亩9000元，经营性用地每亩20000元;人员培训费，按第二、第三年龄段人员计算每人1000元。基本生活保障资金由实施主体统一集中向市财政专户解缴，原则上一次性缴纳，确有困难的，除人员培训费外，其他保障资金在确保正常发放的前提下，报经市政府批准，并经财政局鉴证，可分期到位，但最多不超过6年，并按规定缴纳欠缴期间利息。今后，在报省批准转为非农建设用地指标时，必须一次性足额补缴到位。如皋市劳动和社会保障局所属的市被征地农民基本生活保障资金管理中心负责基本生活保障待遇发放，并根据其缴费数额为每个进入基本生活保障的农民建立个人账户。“万顷良田建设工程”实施区内的农民进保后，各年龄段人员参照《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发〔2007〕107号)和《关于被征地农民基本生活保障工作的补充意见》(皋政发〔2009〕55号)文件精神的规定享受相应保障待遇。

2.4.2鼓励扶持失地农民就业、创业

对在法定劳动年龄内有劳动能力和就业愿望但未能就业的失地农民，按照《市政府关于进一步加强就业再就业工作的意见》(皋政发〔2006〕120号)的有关规定，参照城镇下岗失业人员领取《就业失业登记证》，享受同等就业扶持政策。

2.4.3创造条件鼓励失地农民参加社会保险

对进入基本生活保障的失地农民，劳动年龄(男16～60周岁，女16～55周岁)内凡被招收录用到企业单位工作的，可参加企业职工养老、医疗、工伤、失业、生育等保险，享受城镇职工的同等待遇;领取了工商营业执照从事个体生产业务的，或从事自由职业的，可参加企业职工养老、医疗等保险，享受企业参保职工同样的养老、医疗保险待遇;逐步推进失地农民医保、低保与城市居民接轨。

3夯实基础，强化服务，为“万顷良田建设工程”提供全面保障

3.1强化规划保障

作为统筹城乡发展的基础性工程，“万顷良田建设工程”是统筹城乡发展的一个载体和平台，可以实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向集中集聚，推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置;推动产业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，实现“三化”(农业产业化、农村城镇化、农民非农化)互动并进。严格遵循“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则，高度强调规划的科学性和前瞻性，坚持高起点编制规划。规划紧紧围绕打造省级以及国家级现代农业示范园区的精品典型，力争建成万亩连片设施农业、花木、湖桑、优质稻米、弱筋小麦园区各1个。同时结合全市产业特色，充分发挥通过实施“万顷良田建设工程”建设成为农业龙头企业生产基地的优势，做大做强一批农业龙头企业，加快推进企业集聚，规划建设五大集聚园区，即优质粮油加工园区、花木盆景物流园区、茧丝绸加工园区、外向果蔬加工园区、特色农副产品加工园区。

3.2强化政策保障

“万顷良田建设工程”直接关系到农民的切身利益。如皋市市委、市政府在全面调研的基础上，充分利用各级政府给予的政策，并创造条件用足用活政策，加大“万顷良田建设工程”政策扶持力度，进一步激发镇(区)实施“万顷良田建设工程”的积极性。先后出台了《关于建立以“万顷良田建设工程”为突破口，加快工业化、城镇化、农业现代化互动并进机制的意见》(皋委发〔2009〕39号)、《关于加快实施“万顷良田建设工程”的若干政策意见》(皋办〔2009〕71号)等文件，充分强调政策保障。建立了有偿转让机制，按照“谁使用、谁支付”的原则，鼓励将“万顷良田建设工程”整理出的土地指标在全市范围内进行合理流动，保证复垦盘活的土地指标用足用好。同时出台相关农民保障政策，工程区内放弃农村土地承包经营权的农户，纳入被征地农民基本生活保障范畴，同等享受被征地农民基本生活保障、就业、医疗等政策，有条件的直接纳入城镇保障体系，享受城镇居民的同等待遇，确保农民利益最大化。

3.3强化资金保障

如皋市市委、市政府鼓励全市各类金融机构按照“积极支持农村改革发展”的要求，不断解放思想，创新举措，切实加大对“万顷良田建设工程”的中长期信贷支持力度。在基础设施投入上，按照高标准农田建设的要求，采取财政适当贴息、补助等手段，积极引导民间资本、工商资本、外来资本(“三资”)投资农业道路、水系、仓储等基础设施。同时，要求各实施主体主动与金融部门对接，加大银行融资力度、加快土地报批力度，通过加大财政征管力度，为“万顷良田建设工程”顺利推进提供强有力的支撑。柴湾镇与如皋市三家信用联社的银团组合贷款，融资1.5亿元，与南京博达投资公司采取过桥加项目贷款，计划融资3亿元;长江镇通过加大财政收入，优先保障“万顷良田建设工程”建设资金安排。

3.4强化业务保障

“万顷良田建设工程”虽然是“政府工程”，但其业务要求很高。如皋市国土资源局在试点申报和实施过程中，主动参与，及时提供国土业务服务和技术支撑，对政策性问题做好解读，对试点区内涉及的农村建设用地复垦项目、省级以上投资土地整理开发项目、占补平衡项目分类抓好推进，强化管理，准确把握验收标准，确保试点实施过程中不走弯路。“万顷良田建设工程”是江苏省国土资源厅推进的重点工作。如皋市强力推进，进展顺利，不断完善政策措施，及时总结经验，努力作出本地特色，在速度上求快，在方法上求新，在效果上求实，最大限度实现“万顷良田建设工程”的综合效益，真正实现“万顷良田建设工程”“对一产的着力提升，作二产的有效支撑，促三产的繁荣兴盛”。

加强农村集体土地管理之一：规范集体建设用地流转

为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，2007年12月30日，国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号，以下简称71号文件）。

一、集体建设用地管理的现状

关于集体建设用地的使用，在《土地管理法》、《担保法》和《物权法》中均有规定。按照《土地管理法》第六十条、六十一条、六十二条的规定，只有在三种情形下，才能直接使用集体建设用地：一是农民集体经济组织“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”；二是用于“乡镇村公共设施、公益事业建设”；三是“农村村民建住宅”。对于上述三种情形以外使用集体建设用地的行为，法律是禁止的。而对于集体土地的流转，《土地管理法》第六十三条作了强制性规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。此外，《担保法》和《物权法》中规定了集体建设用地流转的情形：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”除法律规定的上述两种情形外，集体建设用地不得流转。立法机关之所以做出如此严格的规定，一方面是为保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源；另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响有偿使用制度的推进。

然而，实践中关于集体建设用地流转的探索却从未停止。国土资源部成立以来，认真贯彻十五大和中央农村工作会议精神，对农村集体建设用地流转工作高度重视。1999～2000年，在芜湖、苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点。随后，集中力量对河南、浙江、上海、江苏、广东五省、市的农村集体建设用地流转进行了专题调研，2001年和2002年先后在苏州市、安阳市、湖州市召开了以集体建设用地流转为主题的三次土地制度创新座谈会，从理论上和实践上对集体建设用地流转管理、制度建设等问题进行了深入的研究和总结。党中央、国务院也对集体建设用地流转问题有政策规定。2003年，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号）明确提出：“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。国务院办公厅在《关于落实中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见有关政策措施的通知》（国办函[2003]15号）中，明确由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定《集体建设用地流转管理办法》。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。根据历年卫片检查的数据估算，每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。1997～2006年，全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%。 而且，当前农村集体建设用地管理存在着一些新的问题，违法批地等土地违法违规行为的主体，已由地（市）级政府向县、乡镇政府甚至基层村组织蔓延。

二、集体建设用地流转的实践探索

从理论上讲，所有权应是平等的，但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分：国有建设用地可以依法转让，而集体建设用地除特殊情况外不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，通过国土资源部开展的集体建设用地流转试点工作，各地在集体建设用地流转方面积累了一定的经验。

（一）集体建设用地流转的特点

目前集体建设用地流转呈现以下特点：

（1）集体建设用地流转普遍存在，已成为社会经济活动的重要组成部分。近年来，随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地大量发生流转。调研的情况表明，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地流转都已大量存在，在各地的社会经济活动中占有相当重要的地位。如浙江、上海、江苏、广东等省、市，乡镇企业在兼并、改制、改组和联营过程中集体建设用地流转大量发生。

（2）集体建设用地流转形式多样。目前集体建设用地流转形式不一，具体可以分以下几种方式：一是集体建设用地使用权转让。集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权转让给土地使用者，并向使用者一次性收取该年期内的土地收益，土地使用者取得转让性质的集体建设用地使用权，类似于国有土地使用权的出让方式。这一方式由于可以取得长期稳定的土地使用权，便于融资，因此得到了土地使用者的一致拥护。二是集体建设用地使用权租赁。这种方式同第一种方式的区别在于，土地收益不是一次性收取，而是采用定期缴纳租金的形式分批收取。这种方式在各地试点中实施较为普遍，主要是由于土地所有者希望以此保证获取长期而稳定的土地收益，以避免一次性让渡方式和入股方式难以解决的土地收益问题。三是集体建设用地使用权作价出资或入股。集体土地所有者把一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得作价出资（入股）集体建设用地的土地使用权。这一方式在乡镇企业改制中比较常见，一方面解决了土地使用者希望获得长期的土地使用权用于资金的融通，另一方面也保证了土地所有者可以获取更为稳定的土地收益。四是土地使用权置换。如江苏省昆山市在采用上述方式的同时还探索实行土地使用权置换的方法，即“原企业建设用地复垦整治的土地可与新增量建设用地实行等面积交换”，虽然这一方法仍处在理论初探阶段，但也具有一定的合理性，通过置换无疑缓解了新增建设用地对用地指标的压力，值得提倡。

（3）流转主体多元化，土地经济关系错综复杂。与经济发展中投资主体多元化相适应，参与集体建设用地流转的主体也呈现出多元化发展趋势。转让、出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡（镇）、村企业和个人等土地使用者。 受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他经济主体。

（4）流转地类多样化，但生产经营性用地居多。参与集体建设用地流转的地类包括农民住宅用地、工业生产用地，商业用地，个别还存在房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营性用地。

（5）流转数量与经济发展水平呈正比例关系。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，在经济欠发达地区集体建设用地流转是零散的、自发的，流转规模小、流转形式少，主要是农民出租住宅和集贸市场出租摊位等；在经济中等发展地区，除了出租房屋外，集体建设用地大多通过乡镇企业改造改组，盘活、利用厂房、生产场地带动土地流转；在经济发达地区，集体建设用地流转已演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式的经营，主要是将集体建设用地使用权直接转让和出租为主。

（二）集体建设用地流转试点地区的主要管理模式

各试点地区根据土地利用总体规划确定的城市建设用地规划范围，分别制订了流转和管理的政策，大体上可分为三种管理模式。

（1）“转权让利”模式。 “转权让利”模式是指在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织的管理模式，即实行“同种产权、统一市场”。宁波、温州和常州市基本采用这种模式。

（2）“保权分利”模式。“保权分利”模式是指在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用的方式，将集体土地使用权按一定年限转让、出租、入股、联营，土地收益大部分留给集体经济组织的管理模式。上海嘉定、安徽芜湖、广东等省市采用了这一做法。该理论认为，集体土地所有权与国家土地所有权在民事法律地位上平等，所有权的权能充分，应同等对待。因此，在不违反土地利用总体规划及城市、乡村建设规划，不冲击基本农田保护区的前提下，集体建设用地使用权可以直接进入市场，而无需转变土地所有权。这些土地进入市场后，集体所有权的性质不变，集体所获土地收益可在国家和集体之间分配，故称“保权分利”。

（3）规划区内外区别对待的模式。这种模式是指对于城市规划区、建制镇规划区内的集体建设用地采用“转权让利”的方式进行流转，而对规划区外的集体建设用地，则采取“保权分利”的模式。杭州、湖州等市采用了此种模式。

三、71号文件的主要内容

71号文件重申了现有法律政策对农村集体建设用地的规定，并要求严格执行。

（1）严格执行土地用途管制制度。一些地方违法违规将农用地转为建设用地，非法批准建设用地，主要就是因为没有严格执行《土地管理法》确定的土地用途管制制度。 为此，71号文件首先重申了要严格执行土地用途管制制度，这是最严格土地管理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，土地利用规划和管理是国家权力，违反规划和不经批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

（2）严格规范使用农民集体所有土地进行建设。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅，可以使用农民集体所有土地，并要依法履行审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

（3）严格控制农村集体建设用地规模。严禁以各种名义擅自扩大集体建设用地规模，并重点对集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩试点作出了明确的限制。

（4）严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。“以租代征”是当前农村土地违规违法问题的主要表现形式。为了遏制这一违法势头， 71号文件要求严肃查处“以租代征”行为，明确国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；单位和个人擅自通过 “以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。

（5）严格土地执法监管。国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

此外，71号文件还对严格管理农村集体建设用地提出了新的举措，即加强部门联动。这是有效制止农村土地违法的重要措施。 为此，71号文件强调要加强部门协调配合，要求各有关部门对未取得合法用地手续的农村集体建设项目，要在项目审批核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严格限制。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。同时，各派驻地方的国家土地督察局，也要加强对地方政府耕地保护目标责任制落实情况的督察，加强对地方政府土地执法问责制落实情况的督察。

在对违法行为进行围堵的同时，为进一步维护农民的土地合法权益，国土资源部积极研究长效机制，将会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等集体建设用地管理和流转的政策措施。 财政部则要会同有关部门，研究土地收益城乡统筹使用的办法。

四、集体建设用地流转试点工作中应注意的问题

集体建设用地与农用地相比，存在较大的比较效益，如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少。因此，各试点地区在流转过程中要注意以下问题：

（1）要严格保护耕地。流转的必须是存量集体建设用地，不得将农用地转为建设用地后流转，更不得将农用地直接流转。

（2）要符合规划和计划。符合土地利用总体规划要求、满足年度用地计划是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。

（3）要严格限制集体建设用地流转的用途。如不得流转作商业性房地产开发。

（4）要注重保护农民利益。在流转中要注重对流转的程序和流转收益的分配进行规范，以保护农民利益。

（5）要加强对集体建设用地流转的管理。国土资源管理部门要加强对集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务，严禁违反法律法规规定进行流转。

工业用地如何融资拿地

根据相关资料查询显示：银行贷款。

1、银行贷款是最常规的地产融资渠道。

2、由于地产融资风险积累相对较少又是政府大力扶持的市场对象所以银行目前对产业地产领域兴趣很大，申请银行贷款来融资拿地是非常容易的。

3、所以工业用地可以通过银行贷款的方式融资拿地

企业如何通过土地融资

近年来，以土地使用权抵押为融资条件的信贷业务发展十分迅速，这一融资形式不仅为企业、个人提供了急需的发展资金，也提高了银行资金的利用效率，对促进房地产业和整个国民经济的快速发展起到了积极的作用。据《2009年中国国土资源公报》统计，截至2009年年底，全国 84个城市土地抵押面积 21.7万公顷，抵押贷款 2.59万亿元，比上年分别增长 30.9%和 42.8%。然而，土地抵押贷款业务的过度扩张使银行在共享房地产业利润的同时，也承担了巨大的金融风险。

土地抵押贷款的两大风险

从国内外各类理论研究和实践探讨成果来看，土地抵押贷款的风险一般可以分为内部风险和外部风险。内部风险主要是因土地评估、抵押、贷款和登记等业务流程的不规范导致的风险，如违规办理抵押登记、违规放贷、骗贷、虚高评估土地价值等；外部风险主要因为宏观经济波动导致的风险，如宏观经济波动导致土地市场萎靡、土地贬值等。笔者认为，外部风险属于宏观风险，存在综合性及不确定性，如粮食安全、地震自然灾害等公共危机都可以导致风险产生，而且此类风险主要由中央政府负责调控。因此，本文以研究内部风险为主。

据中国人民银行统计有关资料显示，担保信贷作为最常见的一种担保贷款形式，在我国信贷总量中占80%以上。土地抵押贷款风险主要存在于土地抵押贷款业务办理过程中的两个主要主体：土地登记机构和银行，对应地，笔者将土地抵押贷款的风险归纳为以下两方面：

风险一：土地登记机构违规办理土地抵押登记的风险

一是依法不能抵押的土地办理了土地抵押登记手续。《物权法》、《担保法》规定不能抵押的各类土地，如农村宅基地、公益性用地等。

二是未取得土地使用证办理土地抵押登记手续或违规依出让金缴纳比例办理分割登记并抵押的。

三是未经相关权利人同意办理土地抵押登记手续的。如土地权利存在异议登记、预告登记，未经当事人同意办理抵押登记手续； 共有土地未经全部共有人同意办理抵押登记；乡镇企业建设用地未经集体经济组织同意办理抵押登记等。

四是土地权利存在查封、预查封的或存在土地违法的办理土地抵押登记。如擅自改变土地用途后抵押的。

五是为了土地抵押融资需要，一宗土地办理多个土地权利证书，导致重复发证的。如储备用地，可能存在储备范围内原土地权利尚未注销，就办理了储备用地登记发证并抵押。

六是同一宗土地不按照规定，依抵押登记申请先后顺序办理抵押登记，擅自改变土地抵押顺位的。

风险二：银行违规放贷的风险

第一，银行擅自扩大放贷比例。如有关政策规

定储备用地抵押贷款率为70%、首套房屋个贷30%等，而银行则扩大比例放贷。

第二，银行违背产业政策放贷。如对落后、淘汰产业，“三高一资”(高成本、高污染、高能耗、资源型)产业放贷。

第三，银行虚高土地价值放贷。（土地价值无论是依评估机构评估或借贷双方当事人认定均需银行认可确定）。

第四，银行不审慎地延长贷款周期放贷，导致贷款周期结构不合理，比如中长期贷款过多。

第五，银行降低贷款利率放贷。如一些城市储备用地抵押贷款利率较同期市场利率至少下浮10%。

第六，银行违背房地产调控政策放贷。

第七，银行超出土地权利使用期限放贷。

第八，银行超过信贷审批权限放贷。

第九，非金融机构违规放贷。

第十，其他情形。如贷前、贷中和贷后没有履行监管职责等。

除上述风险外，同一宗土地重复放贷的，顺位靠后的抵押权人可能无法受偿，风险较大；土地或房屋单一抵押，因登记机构的不统一，可能房屋抵押后土地未办理抵押登记手续，当事人凭土地权利证书再次抵押，造成重复抵押风险；依据地方政府或人大担保函等无效文件放贷的情形，也是产生土地抵押贷款风险的重要因素。

实践中需高度关注的两大风险域。目前，从实践来看，储备土地抵押和农村集体土地抵押风险值

得高度关注。

风险域一：储备土地抵押

据国土资源部统计，截至2009年年底，全国84个重点城市储备土地抵押3547亿元，占84个城市土地抵押金额的14%，2009年新增土地抵押贷款中有1/5流向储备土地抵押，储备土地抵押贷款

超过工业用地抵押贷款。作为地方政府融资平台的主要形式，储备土地抵押有以下几个问题值得高度重视：

一是在储备用地办理土地登记和抵押登记过程中，登记操作与《土地登记办法》以及土地证书填写的有关要求不符，可能存在法律风险。目前，针对储备土地登记及抵押登记办理没有明确的依据和规范。实践中，地方将储备土地的国有土地使用证上使用权类型填写为“政府储备”、土地用途填写为“储备用地”、土地使用期限不填写，这与《土地登记办法》以及土地证书填写的关要求均不符，如土地分类中根本没有“储备用地”一类，一旦进入诉讼或其他司法程序，极有可能因土地登记不规范败诉。

二是在政府储备土地中很多“绿地”、“道路”等代征地一并打包由储备机构收储，在储备土地抵押贷款过程中，这些代征地并没有剥离出来，而是一并抵押。但这些代征地将来都是公益性事业用地，不可能通过招拍挂供出，也不会有土地出让收益，因此将这些土地一并抵押贷款明显存在风险。

三是目前储备机构融资渠道比较单一，仅仅依靠储备用地抵押，还款来源主要是土地出让收益，存在较大外部风险。储备用地抵押不仅涉及面积大，而且贷款金额高。如，北京市2009年累计实现储备土地投资1165亿，涉及地面积约1.8万公顷。在此规模下，一旦土地市场出现波动，土地需求下降、价格下跌，储备土地无法供出，土地出让收益无法保障，储备机构将无法按时还款，资金链条断裂，金融风险凸显。

四是各类商业银行对储备用地抵押放贷意愿强烈，有可能降低贷款门槛放贷，导致金融风险。储备用地是最稳定保值的担保品之一，有政府作后盾，且规模大，放贷收益较高，各类商业银行都愿意放贷，甚至降低门槛放贷，出现了违规低息、超规模放贷等现象，容易引发金融风险。

风险域二：集体土地抵押

对于集体土地抵押问题，《物权法》、《担保法》虽然没有明确集体土地不能作为抵押，但明确规定只有两种情形可以抵押：一是通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照《农村土地承包法》等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以抵押；二是以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。光地不能抵押，必须连同土地上的房屋建筑一起抵押。

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出了建立现代农村金融制度。扩大农村有效担保物范围以后，金融机构纷纷在农村开展了集体土地的抵押融资试点和尝试，尤其是以农村房屋、宅基地抵押为主要内容的尝试受到全社会的关注。根据我国现行的法律法规，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。一旦以农村房屋、宅基地抵押的抵押权实现时，集体土地却无法实现处置，其担保的债权无法实现，成为不良资产，无疑是巨大的金融风险。

防范风险，确保土地“借=贷”

土地抵押贷款的金融风险主要表现在两方面：一是银行违规放贷风险（包括中介机构违规评估土地价值风险）；二是土地登记机构违规登记风险。从目前的理论研究和实践经验来看，出于制度约束和职业道德，上述风险单一出现的机会较小。但是，除法律法规外，上述两个部门的部门规章或政策文件的部门局限性等，一旦一方违规，另一方在不熟悉他方政策或者没有职责遵守他方部门规章和政策文件的情况下，违规土地抵押登记贷款便会产生，风险也随之而来。因此，防范风险的主要办法应是加强涉及土地抵押贷款各方主体的沟通和协调，建立联手防范金融风险的新机制。

积极推进相关信息的对接与共享，构建土地、银行和证券联手防范金融风险的新机制。随着经济社会发展，土地资本化的方式、节奏和规模呈现多样、快速和扩大的趋势，土地与信贷、证券的关系越来越密切。建议国土资源部、银监会和证监会加强沟通合作，将包括土地抵押监测数据在内的土地登记基本信息、上市房地产企业资金和用地情况、房地产企业信贷和用地情况等数据对接共享，实现以土地为基础的土地资本化全方位、全过程监管，构建土地、银行和证券联手防范金融风险的新机制，化解政府融资平台矛盾，更加有效地防范金融风险。

土地登记部门加强土地登记资料公开查询服务，银行加强贷前、贷中和贷后土地登记资料的查询和全过程监管，实现土地登记资料、放贷政策信息对接和共享。

如何拓宽农村资产抵质押范围,探索开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款

一是健全农村金融服务体系。加强农村信用环境建设，完善农户个人信用信息档案，促进农村地区信用、信贷联动。积极探索依托农民专业合作社、供销合作社等培育发展新型农村合作金融组织，规范稳妥开展农村集体经济组织、农民专业合作社等各类组织的内部信用合作。

二是拓宽农村产权抵质押物范围。推进完善农村各类资产资源确权颁证，探索和推广农村动产质押、应收账款质押，农机具抵押、活体畜禽抵押，以及农业设施、碳汇出让收益等抵质押融资模式。

三是建立健全农村产权抵押担保配套制度。建立农村产权抵质押物价值评估、流转交易、处置、风险分担等全流程配套制度。完善产权交易平台建设，完善信息集成、共享等机制。四是健全政府性农业融资担保机制。

如何拓宽农民专业合作社的融资渠道

近年来，农民专业合作社已成为我市发展农村经济的有效载体，农民专业合作社在带领农民共同致富上已经显现出一定实力，当前，正是我国农民专业合作社发展的关键时期。但通过调研发现，我市农民专业合作社的融资主要是以合作社内部成员权益融资为主，政府资金扶持和金融机构贷款为辅的模式。如何拓宽农民专业合作社的融资渠道，实现其持续、稳定和快速的发展，成为目前农民专业合作社问题研究的当务之急。

一、我市农民专业合作社融资困境现状

1.农民专业合作社起动资金严重不足。农民专业合作社是刚从个体承包的模式中脱胎出来的新型经济组织，其生命力十分脆弱，离做大做强还有相当遥远的距离，其根本原因就是资金严重不足。农民专业合作社最早的资金支持来自成员交纳的会费、股金。任何成员加入，都必须交纳这项费用，尽管数额不大，但却是合作经济组织最早的资金支持。除了会费和股金之外，为了弥补资金不足，许多农民专业合作社在发展过程中通过公积金制度和红利、盈余挂账的办法筹集资金。这些办法虽然部分解决了农民专业合作社资金缺乏问题，但离其对资金的需要却相差甚远。

2.农村金融机构缺乏，融资渠道单一。长期以来，农村金融体系在国有银行收缩网点之后虽在名义上形成农行、农发行、农村信用社三足鼎立的局面，但名不符实。农行目前的服务对象基本上是一些经济效益比较好的龙头企业，对农业基础设施和开发的贷款逐年下降，同时其县级以下支行基本收缩。农发行也基本上只负责一些比较大的政策性项目，并且也开始注重财务状况和经营效益，在资金投放上非常审慎，政策性职能开始弱化。真正发挥支农作用的只有农村信用社一家，而一直处于改革中的农村信用社由于其自身经营上的困难，支农作用也并未得到最大的发挥，农业贷款在其总贷款中所占比重虽有较大提高，但仍然不及1/4，且其业务网点也并未深入到乡村基层。《农民专业合作社法》规定，国家政策性金融机构及商业性金融机构应当采取多种形式农民专业合作社的发展提供资金支持。但这些规定比较笼统，农民专业合作社的资金问题并未得到根本解决。

3.招商引资困难。农民专业合作社是农民组织，凡事都需要经过理事或社员的通过，决策成本过高，而且合作社每三年要换届，人事上难以相对稳定。加之《农民专业合作社法》只保护农民利益，设定的这个保护农民的屏障，也阻挡了外部资金的注入, 多数是农民自拉自唱,限制了农民合作社的外延拓展。所以，一听说是与农民专业合作社合作，很多企业老板就会犹豫。

4．融资环境不佳。农民专业合作社融资状况并不乐观，主要表现为融资环境较差。一方面从广大农村和农民的现实情况来看，大多数农户自身经济实力较弱，造成他们对合作社的资金投入较少，合作社无法聚集大量股金。合作社盈利能力差，通过提取公积金来获得的资金也很有限。而现有的管理机制、盈余分配机制也难以吸引投资者。众多原因使得农民专业合作社内部融资空间十分有限。另一方面农民专业合作社经济基础薄弱，抵御风险能力差，无稳定持续收入，缺乏适合的财产抵押，金融机构不愿放贷。虽然政府对农民专业合作社给予税收优惠和财政扶持，但资金支持力度仍然有限。

二、制约我市农民专业合作社金融供给的主要因素

（一）农民专业合作社发展缺少政策扶持、监督管理和科学发展规划。国家和省政府分别出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》和《黑龙江省农民专业合作社条例》，对农民专业合作社发展提出了财政、税收、综合服务等方面的扶持政策和管理要求，但在实际操作过程中，这些政策大多没有相应的配套细则或办法来指导落实，致使部分措施流于形式。一是相关部门对农民专业合作社的信息服务、培训服务等不到位，存在支持盲点。二是对国家投入农民专业合作社的资金、设备和设施的使用缺乏有效监督。三是主管部门对于全省农民专业合作社的发展变化情况掌握不及时，农民专业合作社生产经营信息档案不健全。四是相关政策部门各自为战，缺乏有效沟通，难以形成合力，致使对农民专业合作社的服务水平大打折扣。

（二）农民专业合作社得不到金融机构充分认可。《农民专业合作社法》实施后，虽然农民专业合作社的市场主体和承贷主体地位得到了法律确认，但对农民专业合作社的金融支持政策尚未自上而下出台。同时，农民专业合作社的治理结构是在民主管理前提下的非法人治理结构，银行在贷款审批中不能准确判断是以农业企业的标准来确定贷款的额度、利率，还是以互助组织的标准来确定，金融支持存在障碍。部分金融机构支持合作社多数采取变相支持成员农户个人，看似殊途同归，但是后者在贷款额度、贷款利率、贷款期限等方面都有局限性，远远不能满足农民专业合作社的发展需要。

（三）合作社运作不规范制约金融服务的主动性。一是民主管理决策机制流于形式。农民专业合作社一般是由农村的能人、龙头企业、基层组织、基层服务部门、经纪人领办的，实际运行中普遍表现出利益关系松散的特点，合作社重要事项往往由发起人或者大户说了算，普通农户多是附属者，很少参与民主决策。二是利益分配机制不健全。据调查，农民专业合作社和成员之间的利益分配主要依据社员与合作社的交易量结算，能建立二次分配机制的合作社占比很小，且多数是以技术服务、信息服务、生产资料采购等业务为主，产业链短，市场化程度较低，赢利能力较弱。三是合作社组建运作真实性难认定。调研中发现，我市部分合作社成立至今只在争取国家补贴资金上“下功夫”，而并无真实的经营活动。这些因素严重制约了金融机构信贷支持的主动性。

（四）缺少有效的抵押担保物导致金融机构贷款难以操作。金融机构放贷通常要求有抵押担保物，而农民专业合作社正处于起步阶段，规模较小，固定资产少，缺乏可供抵押的资产。据调查显示，80%的农民专业合作社无固定资产，而合作社及社员拥有的农业生产设备、农村集体性质的房产和土地承包经营权等自有资产又难以作为有效抵押物，从而使合作社获得银行贷款的难度增大。

（五）农村金融服务体系尚不健全。一是政策性金融机构没有发挥应有的作用，未开展专门针对农民专业合作社的信贷支持。商业性金融机构在农村地区网点布局有限，支持能力和意愿都不足。农村合作金融还处于起步阶段，在满足农民专业合作社资金需求上难以发挥主体作用。二是担保体系发展滞后。虽然《黑龙江省农民专业合作社条例》中提出“县级以上人民政府可以建立专门为农民专业合作社提供贷款服务的担保机构”，但全省目前还没有成立专门服务于农民专业合作社的担保公司。作为农村新型经济组织，合作社也很难符合其他担保公司的担保条件，处于求保无门的窘境。三是农业保险缺位。目前，政策性农业保险仅覆盖有限的种植和养殖行业，对于像农机专业合作社等开展技术服务及其它领域业务的合作社经营风险分担方面的介入尚属空白，而商业性保险由于收费高，较难在农村推广。四是民间融资受到抑制。随着农村经济的发展，不少地区地下钱庄、互助基金、私募股权基金、风险投资基金、当铺等民间金融陆续出现。但由于政策的限制，民间金融的发展长期得不到法律的保护也不受法律监管，使得民间金融受到很大的制约而发展缓慢。

三、关于拓宽农民专业合作社融资渠道政策的建议

（一）加大政策支持合力，促进农民专业合作社加快发展。一是设立农民专业合作社专项扶助基金。建议各级财政分别安排资金，支持农民专业合作社开展培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。二是涉农管理部门在项目安排上给予优先支持。国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可首先考虑委托和安排有条件的农民专业合作社实施。三是落实对农民专业合作社的税收优惠政策。应进一步明确国家对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动给予的税收优惠政策，严格遵照执行，确保农民专业合作社享受到相应的税收优惠。四是深化对农民专业合作社的综合服务工作。各级农业、林业、水利、畜牧兽医等部门，农业机械管理机构和供销合作社、科协等组织应每年定期（一年至少2次）组织农民专业合作社领办人及成员接受相关产业政策、法律知识、生产技术、经营管理知识等培训，帮助农民专业合作社向规范化、市场化方向健康发展。五是人民银行应制定加大对农民专业合作社的扶持政策。在信贷规模、支农再贷款等政策运用上，对涉农金融机构支持农民专业合作社项目给予倾斜。积极鼓励地方政府出资建立农民专业合作社贷款担保基金或风险补偿基金，并对农民专业合作社金融服务成效明显的农村合作金融机构给予资金奖励、税收减免等多种形式的支持政策，引导实现对农民专业合作社信贷投放的持续增加和金融服务的持续改善。银行监管部门要会同农业部门加强对农民专业合作社金融服务的后续评估，密切跟踪有关金融产品和服务方式创新进展，切实加强政策指导，支持推广有益经验，持续放大创新成效，在更大范围和更高层次上提高对农民专业合作社的金融服务水平。要有序规范和推进民间资金的合法运营,针对农村金融市场建立一些民营的担保公司，使非法的地下钱庄得以抑制。

（二）加快制定和完善全市金融支持农民专业合作社指导意见，统筹规划全方位的金融支持措施。为进一步促进我市农民专业合作组织健康较快发展，下一步，我们将在立足实际、深入调研的基础上，尽快制定全市金融支持农民专业合作社发展指导意见，从全局高度谋划金融支持的方向和措施。充分挖掘银行、证券、保险、担保及其他各类金融机构的自身优势和作用，形成金融支持我市农民专业合作社发展的合力。围绕扩大农民专业合作社及成员农户有效抵押担保物范围、支持针对农民专业合作社的金融创新、拓宽农民专业合作社融资渠道等重要环节和目标出台相应细则，有计划、有步骤地推进各项金融支持工作顺利开展。

（三）深入推动农村金融产品和服务方式创新，丰富农民专业合作社融资手段。建议政府及相关部门建立金融机构支持农民专业合作社奖励或补贴机制，通过对金融机构发放的农民专业合作社贷款给予贴息、减免营业税，对业务开办量大的金融机构给予资金奖励等措施，鼓励各金融机构进一步增强信贷创新理念，把农民专业合作社列入授信范围，尽快制定农民专业合作社信用等级的评定标准和方法。强化农村信用环境建设。应把农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围，建立成员信用档案，记录和监督成员的信用状况，对信用状况良好的成员加大支持力度。引导金融机构积极开展贷款抵押担保方式的创新，尝试以土地、林地和水域滩涂使用权和承包经营权，有稳定现金流的收益权、应收账款以及企业品牌等资产进行抵押，支持合作社生产经营。

（四）充分发挥政策性银行的功能和作用，重点扶持农村合作经济发展。《农民专业合作社法》第51条规定：“国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持”。农业发展银行作为政策性金融机构，应努力贯彻和配合全市“三农”发展政策，加强与农民专业合作社主管部门的信息沟通和工作配合，不断深化对农民专业合作社的金融服务。可重点支持“农户（社员）+龙头企业+合作社”组织形式的农民专业合作社，通过支持涉农龙头企业或龙头企业领办的合作社，充分发挥其辐射和带动作用。

（五）建立健全担保体系和农业保险制度，提高金融机构支持合作社的积极性。一是推动成立农业信用担保公司。建议以市、县地方财政出资为主，省级财政适当支持为辅（省级财政出资比例可在30%左右），并广泛吸纳社会资本参与，共同投资建立农业信用担保公司，主要面向农民专业合作社提供贷款担保业务。二是加快推动农业保险发展。农业、财政、保险部门应加大力度研究“十二五”时期齐齐哈尔市农业保险发展规划，并出台相应推进措施，逐步健全和完善政策性农业保险制度，引导商业性保险公司开办农业保险，努力扩大农业保险险种和覆盖地区，并探索发展银行和保险共同参与的多种形式的农村信用共同体，不断增强农民专业合作社的抗风险能力。三是民间融资。所谓民间融资是指出资人与受资人之间，在国家法定金融机构之外，以取得高额利息与取得资金使用权并支付约定利息为目的而采用民间借贷、民间票据融资、民间有价证券融资和社会集资等形式暂时改变资金所有权的金融行为。四是股份合作融资。是由农民本着自愿原则集资入股办企业或进行综合开发，可以在短时间内聚集大量资金实现投资目标。股份合作筹资是一种很有潜力的筹资方式，它适应性广，容易被各方、特别是农户所接受，是将分散的社会资金组织起来发挥资本集中优势的一个好形式。

（六）加快农村土地流转制度改革。一是成立农村土地承包流转服务中心，农村土地流转由以往的“个人行为”变为政府指导；二是出台《集体建设用地使用权流转管理办法》，规定集体建设用地可以进入市场公开出让，宅基地也可在一定条件下通过房屋联排、出租等方式流转；三是成立担保公司对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保，对利用农村各种权属证明质押融资进行担保，对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保等。四是国家及地方政府早日出台相关措施在有条件的县域成立土地银行，规范农村土地规模化经营。